“三歲看小，七歲看老”，學前期是人一生成長發展最快、可塑性最強的階段，是終身教育的奠基時期，具有至關重要又難以補償的作用。新中國成立以來，我國學前教育的定位、發展思路幾經變革，學前教育事業取得了巨大成就，但也存在著一些突出的問題。學前教育立法要適應變化、引領發展，作出科學有效的制度安排。這些變化與立法回應主要體現在四個方面。
　　
　　從供給上看，由單位福利轉變為公共服務
　　
　　1955年《國務院關于工礦、企業自辦中小學和幼兒園的決定》奠定了計劃經濟體制下，學前教育以單位供給制為主要特征的投入體制。1988年國務院辦公廳轉發國家教委等部門《關于加強幼兒教育工作的意見》再次強調，“幼兒教育既是教育事業的重要組成部分，又具有福利事業的性質”，“除地方政府舉辦幼兒園外，主要依靠部門、單位集體和個人等方面的力量發展幼教事業”。這時幼兒園大多由黨政機關、事業單位、軍隊、國有企業作為福利機構來舉辦，主要解決干部職工無暇照顧子女的后顧之憂。而在廣大農村地區，鮮有獨立設置的幼兒教育機構，孩子主要在家看護。自上世紀90年代開始，在企業分離辦社會職能、機關后勤社會化等改革推進中，幼兒園被簡單推向社會，逐漸演變為由市場提供，導致公辦（或公辦性質）幼兒園大幅減少，有的地方甚至完全市場化，進而帶來了“入公辦園難，入民辦園貴”的問題。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確了學前教育堅持公益普惠的基本方向，對構建學前教育公共服務體系作出全面部署，此后的中央有關文件都堅持這一基本取向。《中華人民共和國學前教育法》（以下簡稱《學前教育法》）規定，國家推進普及學前教育，構建覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠、安全優質的學前教育公共服務體系，并明確了發展學前教育堅持政府主導的原則。這意味著，學前教育應主要由政府供給，公共財政也必須按照公平可及的方式惠及廣大人民群眾的學前教育需求，個別地方優先辦好個別公辦幼兒園的做法應當予以糾正。
　　
　　從人員上看，由單位職工轉變為學校教師
　　
　　在單位辦園的情況下，很多幼兒園的工作人員雖名為“教師”，但實際并不具備教師法意義上的教師身份。其身份是舉辦該幼兒園的單位的職工，只是受單位指派到幼兒園工作，和單位的其他職工并無本質差別，其福利待遇也由舉辦單位和幼兒園予以保障。隨著學前教育供給方式的變化，幼兒園不再是單位的附屬機構，而是學校教育和教育公共服務體系中的重要組成部分。幼兒園的教師，無論公辦民辦、無論是否有事業編制，都承擔同樣的職責，具有同樣的法律地位。《學前教育法》相關章節中明確了教師資格、任職條件和保障機制，明確了學前教育教師在職稱評定、崗位聘任等方面和中小學教師的平等待遇。特別需要指出的是，《學前教育法》規定“政府應當將公辦幼兒園教師工資納入財政保障范圍”，這里包括沒有事業編制的教師，以前沒有編制的教師工資和福利待遇由幼兒園保育費予以保障的做法也要改變。當然，民辦幼兒園的教師工資待遇由舉辦者和幼兒園保障，并由主管教育行政部門依法統一管理。
　　
　　從需求上看，由彈性需求轉變為剛性需求
　　
　　隨著經濟社會發展水平提升、教育觀念轉變，無論是城市還是農村，越來越多的家庭認識到早期教育的重要性。國家也采取一系列措施不斷增加學前教育資源供給，學前教育普及水平不斷提高。1950年，我國學前教育毛入園率僅為0.4%，1978年為10.6%，1990年為32.6%，2009年為50.9%，遠遠低于發達國家和發展中人口大國。之后，2012年的毛入園率為64.5%，而到了2024年，學前教育毛入園率已達到92%。學前教育已經不是可有可無的教育，人民群眾對學前教育的需求已經是剛性需求。“入園難”不再是最為突出的矛盾，相應地，學前教育的主要矛盾也發生了深刻變化。因此，《學前教育法》強調合理配置資源，縮小城鄉之間、區域之間學前教育發展差距，強調對農村地區、革命老區、民族地區、邊疆地區和欠發達地區的傾斜支持，旨在推進學前教育普及普惠安全優質發展，滿足人民群眾對更為公平更加優質的學前教育的期待。
　　
　　從趨勢上看，由規模擴張轉變為內涵發展
　　
　　由于學齡人口的持續增加，在相當長的歷史時期內，發展學前教育的主要任務是辦幼兒園、擴大資源供給。2020年在園幼兒達到4818.26萬人的峰值，此后就開始逐年下降，到了2024年在園幼兒為3583.99萬人，四年下降1234.27萬人。與之相應的，幼兒園數量在2021年達到29.48萬所的峰值后也開始下降，2024年為25.33萬所。據預測，2035年學前教育學齡人口（不是在園幼兒）將下降至2350多萬。學前教育規模擴張的時代已經過去，但是仍然面臨一些結構性矛盾，如何優化資源配置、提高保教質量、防控發展風險成為下一階段的突出問題。《學前教育法》規定，縣級以上人民政府應當統籌當前和長遠，根據人口變化和城鎮化趨勢，科學規劃和配置學前教育資源，有效滿足需要，避免資源浪費；規定各級人民政府應當采取措施擴大普惠性學前教育資源供給，提高學前教育質量；規定幼兒園終止應當提前向教育行政部門報告并妥善安置在園兒童。面向教育強國建設需要，當前要推進完善幼兒園設置、教職工配備、班額等相關標準制定，以高標準促高質量。
　　
　　法律的生命在于實施。要科學把握學前教育發展趨勢，準確理解立法精神，全面貫徹法律規定，把制度優勢轉化為治理效能，在法治軌道上推進學前教育事業發展。
　　
　　（作者系華東政法大學兼職教授）