“三歲看小，七歲看老”，學(xué)前期是人一生成長發(fā)展最快、可塑性最強(qiáng)的階段，是終身教育的奠基時期，具有至關(guān)重要又難以補(bǔ)償?shù)淖饔谩Ｐ轮袊闪⒁詠恚覈鴮W(xué)前教育的定位、發(fā)展思路幾經(jīng)變革，學(xué)前教育事業(yè)取得了巨大成就，但也存在著一些突出的問題。學(xué)前教育立法要適應(yīng)變化、引領(lǐng)發(fā)展，作出科學(xué)有效的制度安排。這些變化與立法回應(yīng)主要體現(xiàn)在四個方面。
　　
　　從供給上看，由單位福利轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊?wù)
　　
　　1955年《國務(wù)院關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中小學(xué)和幼兒園的決定》奠定了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，學(xué)前教育以單位供給制為主要特征的投入體制。1988年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》再次強(qiáng)調(diào)，“幼兒教育既是教育事業(yè)的重要組成部分，又具有福利事業(yè)的性質(zhì)”，“除地方政府舉辦幼兒園外，主要依靠部門、單位集體和個人等方面的力量發(fā)展幼教事業(yè)”。這時幼兒園大多由黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、軍隊(duì)、國有企業(yè)作為福利機(jī)構(gòu)來舉辦，主要解決干部職工無暇照顧子女的后顧之憂。而在廣大農(nóng)村地區(qū)，鮮有獨(dú)立設(shè)置的幼兒教育機(jī)構(gòu)，孩子主要在家看護(hù)。自上世紀(jì)90年代開始，在企業(yè)分離辦社會職能、機(jī)關(guān)后勤社會化等改革推進(jìn)中，幼兒園被簡單推向社會，逐漸演變?yōu)橛墒袌鎏峁瑢?dǎo)致公辦（或公辦性質(zhì)）幼兒園大幅減少，有的地方甚至完全市場化，進(jìn)而帶來了“入公辦園難，入民辦園貴”的問題。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確了學(xué)前教育堅(jiān)持公益普惠的基本方向，對構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系作出全面部署，此后的中央有關(guān)文件都堅(jiān)持這一基本取向。《中華人民共和國學(xué)前教育法》（以下簡稱《學(xué)前教育法》）規(guī)定，國家推進(jìn)普及學(xué)前教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，并明確了發(fā)展學(xué)前教育堅(jiān)持政府主導(dǎo)的原則。這意味著，學(xué)前教育應(yīng)主要由政府供給，公共財(cái)政也必須按照公平可及的方式惠及廣大人民群眾的學(xué)前教育需求，個別地方優(yōu)先辦好個別公辦幼兒園的做法應(yīng)當(dāng)予以糾正。
　　
　　從人員上看，由單位職工轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校教師
　　
　　在單位辦園的情況下，很多幼兒園的工作人員雖名為“教師”，但實(shí)際并不具備教師法意義上的教師身份。其身份是舉辦該幼兒園的單位的職工，只是受單位指派到幼兒園工作，和單位的其他職工并無本質(zhì)差別，其福利待遇也由舉辦單位和幼兒園予以保障。隨著學(xué)前教育供給方式的變化，幼兒園不再是單位的附屬機(jī)構(gòu)，而是學(xué)校教育和教育公共服務(wù)體系中的重要組成部分。幼兒園的教師，無論公辦民辦、無論是否有事業(yè)編制，都承擔(dān)同樣的職責(zé)，具有同樣的法律地位。《學(xué)前教育法》相關(guān)章節(jié)中明確了教師資格、任職條件和保障機(jī)制，明確了學(xué)前教育教師在職稱評定、崗位聘任等方面和中小學(xué)教師的平等待遇。特別需要指出的是，《學(xué)前教育法》規(guī)定“政府應(yīng)當(dāng)將公辦幼兒園教師工資納入財(cái)政保障范圍”，這里包括沒有事業(yè)編制的教師，以前沒有編制的教師工資和福利待遇由幼兒園保育費(fèi)予以保障的做法也要改變。當(dāng)然，民辦幼兒園的教師工資待遇由舉辦者和幼兒園保障，并由主管教育行政部門依法統(tǒng)一管理。
　　
　　從需求上看，由彈性需求轉(zhuǎn)變?yōu)閯傂孕枨?/strong>
　　
　　隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提升、教育觀念轉(zhuǎn)變，無論是城市還是農(nóng)村，越來越多的家庭認(rèn)識到早期教育的重要性。國家也采取一系列措施不斷增加學(xué)前教育資源供給，學(xué)前教育普及水平不斷提高。1950年，我國學(xué)前教育毛入園率僅為0.4%，1978年為10.6%，1990年為32.6%，2009年為50.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中人口大國。之后，2012年的毛入園率為64.5%，而到了2024年，學(xué)前教育毛入園率已達(dá)到92%。學(xué)前教育已經(jīng)不是可有可無的教育，人民群眾對學(xué)前教育的需求已經(jīng)是剛性需求。“入園難”不再是最為突出的矛盾，相應(yīng)地，學(xué)前教育的主要矛盾也發(fā)生了深刻變化。因此，《學(xué)前教育法》強(qiáng)調(diào)合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學(xué)前教育發(fā)展差距，強(qiáng)調(diào)對農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜支持，旨在推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足人民群眾對更為公平更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育的期待。
　　
　　從趨勢上看，由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵發(fā)展
　　
　　由于學(xué)齡人口的持續(xù)增加，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，發(fā)展學(xué)前教育的主要任務(wù)是辦幼兒園、擴(kuò)大資源供給。2020年在園幼兒達(dá)到4818.26萬人的峰值，此后就開始逐年下降，到了2024年在園幼兒為3583.99萬人，四年下降1234.27萬人。與之相應(yīng)的，幼兒園數(shù)量在2021年達(dá)到29.48萬所的峰值后也開始下降，2024年為25.33萬所。據(jù)預(yù)測，2035年學(xué)前教育學(xué)齡人口（不是在園幼兒）將下降至2350多萬。學(xué)前教育規(guī)模擴(kuò)張的時代已經(jīng)過去，但是仍然面臨一些結(jié)構(gòu)性矛盾，如何優(yōu)化資源配置、提高保教質(zhì)量、防控發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)成為下一階段的突出問題。《學(xué)前教育法》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn)，根據(jù)人口變化和城鎮(zhèn)化趨勢，科學(xué)規(guī)劃和配置學(xué)前教育資源，有效滿足需要，避免資源浪費(fèi)；規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源供給，提高學(xué)前教育質(zhì)量；規(guī)定幼兒園終止應(yīng)當(dāng)提前向教育行政部門報(bào)告并妥善安置在園兒童。面向教育強(qiáng)國建設(shè)需要，當(dāng)前要推進(jìn)完善幼兒園設(shè)置、教職工配備、班額等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定，以高標(biāo)準(zhǔn)促高質(zhì)量。
　　
　　法律的生命在于實(shí)施。要科學(xué)把握學(xué)前教育發(fā)展趨勢，準(zhǔn)確理解立法精神，全面貫徹法律規(guī)定，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，在法治軌道上推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。
　　
　　（作者系華東政法大學(xué)兼職教授）